La Contraloría General de la República como Entidad Fiscalizadora Superior híbrida

Cuatro funciones reunidas en un solo órgano: control ex-ante, juicio de cuentas, potestad dictaminante y contabilidad general

La Contraloría General de la República de Chile organizada por la Ley 10.336 reúne en un solo órgano cuatro funciones que, entre las cinco Entidades Fiscalizadoras Superiores pares de la OCDE examinadas (GAO en Estados Unidos, NAO en el Reino Unido, Cour des comptes en Francia, Bundesrechnungshof en Alemania y ASF en México), aparecen separadas, atenuadas o ausentes: el control preventivo de legalidad o toma de razón, el juzgamiento jurisdiccional de las cuentas, la potestad dictaminante vinculante y la contabilidad general de la Nación. Ninguna de las cinco pares ejerce control ex-ante de legalidad; todas concentran su función en la auditoría posterior. Este contraste se lee en clave descriptiva y no como jerarquía: la Declaración de Lima establece que el control posterior es una función inalienable de toda Entidad Fiscalizadora Superior, mientras el control previo es opcional y dependiente del ordenamiento de cada país. Que un par carezca de una función que en Chile existe corresponde a un diseño institucional distinto, no a una deficiencia.

La Contraloría es la única institución que reúne las cuatro funciones distintivas en un solo órgano. El grid describe la presencia de cada función por institución, no su calidad ni su desempeño.

Toma de razón (control preventivo ex-ante)

Control jurídico preventivo, general y obligatorio: el Contralor General toma razón de los decretos supremos y de las resoluciones de los Jefes de Servicios que deben tramitarse por la Contraloría, y representa su inconstitucionalidad o ilegalidad dentro del plazo de quince días antes de que el acto produzca efectos (Art. 10 de la Ley 10.336; base constitucional en el art. 99). La OCDE documentó que esta función es la excepción entre las Entidades Fiscalizadoras Superiores de referencia.

Ninguno de los cinco pares la ejerce.

12 dimensiones, seis instituciones

Cada dimensión se compara con un veredicto de comparabilidad explícito, su régimen temporal y, cuando corresponde, su patrón de convergencia. La celda de la Contraloría se lee primero, con acento; los cinco pares siguen debajo. Ninguna celda describe un ranking: son diseños institucionales distintos, anclados en tradiciones jurídicas diferentes.

La retención chilena del control ex-ante frente al desplazamiento internacional hacia el control posterior

Leído en el tiempo, el conjunto de Entidades Fiscalizadoras Superiores de referencia se ha movido hacia el control posterior. La OCDE constató que la mayoría de las EFS de su estudio nunca ejerció la función de control ex-ante y que, de las cuatro que la tenían hacia 1990, dos redujeron de forma significativa su alcance, con un desplazamiento hacia lo ex-post. La Contraloría General de la República mantuvo la toma de razón como control preventivo de legalidad a lo largo de ese período y la modernizó por vía reglamentaria: la Ley N° 21.196 de 2019 incorporó la toma de razón y el registro electrónicos, y las Resoluciones N° 36 de 2024 y N° 3 de 2026 actualizaron umbrales y exenciones del trámite sin suprimir la función. La capa legal permanece en la Ley 10.336 refundida en 1964 y actualizada a 2019; el ajuste opera en el reglamento operativo, no en el texto orgánico. En clave descriptiva, la Declaración de Lima establece que el control posterior es una función inalienable de toda EFS y que el control previo es opcional, por lo que la retención chilena del ex-ante corresponde a una opción de diseño admitida por el marco internacional.

Cinco instituciones, cinco trayectorias

Cada Entidad Fiscalizadora Superior se asienta sobre una secuencia normativa propia. Los hitos legales que fijan su forma actual, institución por institución.

12 dimensiones, 0 comparaciones directas

El comparado explicita el grado en que cada dimensión admite un contraste homologable. El resultado es honesto sobre sus límites: la barra reparte las dimensiones según su veredicto de comparabilidad.

10 de las 12 dimensiones no se dejan medir en una escala común; 2 son comparables con reservas y ninguna es directa.

Cuántas de las cuatro funciones distintivas reúne cada entidad

Las cuatro funciones que la Contraloría concentra en un mismo órgano aparecen repartidas, atenuadas o ausentes en los pares. El recuento se deriva de las celdas de la matriz, función por función, y describe cuántas de esas cuatro atribuciones reúne cada entidad; no ordena un ranking de calidad.

Recuento derivado de las celdas de la matriz institucional (las cuatro dimensiones funcionales). Una intervención parcial —promover responsabilidades ante otras instancias, sin concentrar la función en un mismo órgano— se contabiliza como cero y se marca aparte. La barra representa el número de funciones reunidas sobre 4; no mide desempeño ni calidad institucional.

Las atribuciones y sus límites

Las atribuciones de la Contraloría son amplias —reúne cuatro funciones que en los pares aparecen repartidas—, pero la propia legislación traza sus límites. La discusión pública reciente en Chile sobre la extensión de esas atribuciones se sitúa precisamente en esas fronteras: dónde termina el control de legalidad y comienza la evaluación de mérito, y dónde la competencia administrativa cede ante la jurisdiccional. Esta sección describe los límites que fija el ordenamiento; no se pronuncia sobre casos concretos.

La preocupación por la extensión de las atribuciones surge de que la Contraloría concentra potestades que, entre las Entidades Fiscalizadoras Superiores de la OCDE examinadas, aparecen separadas o ausentes: fiscaliza el ingreso y la inversión de los fondos públicos (art. 98 de la Constitución), audita el funcionamiento de la Administración, determina responsabilidades por la vía del juicio de cuentas, e interpreta la normativa administrativa con efecto vinculante. Esta última, la potestad dictaminante, es la más singular: sólo las decisiones y dictámenes de la Contraloría constituyen la jurisprudencia administrativa (Art. 6° de la Ley 10.336) y esos informes son obligatorios para los funcionarios en los casos a que se refieren (Art. 9°). El alcance de esa potestad interpretativa es uno de los focos de la discusión.

El límite de mérito converge con un principio internacional: la Declaración de México (INTOSAI-P 10) establece que las Entidades Fiscalizadoras Superiores no auditan la política del gobierno, sino que se limitan a auditar la implementación de la política. La distinción entre legalidad y mérito del derecho chileno es la expresión local de esa frontera.

Sobre este mapa se instala la discusión pública reciente en Chile acerca de si la Contraloría ha excedido o no sus atribuciones. El terreno del debate son precisamente estas fronteras: entre control de legalidad y evaluación de mérito (Art. 21 B), entre lo administrativo y lo jurisdiccional (Art. 6°), y entre la representación y la insistencia (Art. 99). El ordenamiento contempla reglas sobre cada una, y el debate público recae sobre su interpretación y su aplicación. Este análisis las describe y no se pronuncia sobre casos concretos.

El debate doctrinal sobre el control preventivo ex-ante

El rasgo distintivo de la Contraloría —la toma de razón— es también el más discutido. La tensión enfrenta dos bienes: la capacidad del control previo de impedir la ilegalidad antes de que el acto produzca efectos, y el costo de oportunidad que su volumen impone sobre la auditoría posterior de desempeño. El debate se concentra en el alcance y la selectividad del trámite: cuánto y sobre qué actos se ejerce el control previo, dentro de una función que se mantiene.

La OCDE (2014) sostuvo que el volumen de actos sometidos a toma de razón desplaza capacidad institucional que podría destinarse a otras auditorías posteriores, y que la amplitud del trámite puede debilitar los incentivos de los jefes de servicio para reforzar sus propios sistemas de control interno. Añadió que el control previo genera un costo de oportunidad para la agilidad estratégica de la Contraloría.

La crítica se inscribe en un desplazamiento internacional documentado por la misma fuente: Italia sometió a control previo casi todos los actos administrativos durante más de 130 años —del orden de cinco millones de auditorías ex-ante al año a inicios de los noventa— y rediseñó la función en 1994; Bélgica terminó su control ex-ante en 2012. En ambos casos el cambio vino acompañado de la introducción de auditoría de desempeño posterior.

La defensa del control previo lo entiende como garantía de juridicidad: la propia Contraloría lo sigue considerando un control importante para la preservación de la ley, y la Declaración de Lima reconoce su ventaja de impedir un perjuicio antes de que se produzca. En clave descriptiva, es el valor que Chile pondera al conservar la función mientras el conjunto de pares opera solo a posteriori. No se capturó de fuente oficial verbatim en este corpus la formulación doctrinal chilena en español (considerandos de las Resoluciones 36/2024 y 3/2026); la defensa se ancla en los dos excerpts verbatim disponibles.

Las Resoluciones N° 36 de 2024 y N° 3 de 2026 operan como respuesta parcial a la crítica: aligeran el trámite mediante umbrales y exenciones, sin suprimir la función, apoyándose en la facultad del Art. 10 de la Ley 10.336 para eximir del trámite las materias que el Contralor no considere esenciales. El movimiento converge con la recomendación de la OCDE de rediseñar el control ex-ante para liberar capacidad hacia la auditoría de desempeño, que traslada a los gestores la carga de fortalecer su control interno.

Mapeo del comparado a los marcos INTOSAI: la distinción previo/posterior (Lima) y los ocho pilares de independencia (México)

La Declaración de Lima (INTOSAI-P 1, 1977) fija el eje que ordena la dimensión de control ex-ante del comparado: separa el control previo del posterior según el momento en que se ejerce respecto de la operación, y los jerarquiza de modo asimétrico. El control posterior es inalienable de toda Entidad Fiscalizadora Superior; el previo es opcional. De ahí que la retención chilena de la toma de razón describa una opción de diseño admitida, y que su ausencia en un par no constituya una deficiencia.

La Declaración de México sobre la Independencia (INTOSAI-P 10, 2007) codifica ocho pilares de independencia que se cumplen con arreglos institucionales diversos. El comparado los mapea a sus dimensiones: cada pilar se satisface por vías distintas en la Contraloría y en los pares, sin que la forma del arreglo permita un ranking. Solo dos pilares cuentan con cita verbatim de la Declaración en este corpus (el límite del mandato y el poder de sanción); en los demás el mapeo es descriptivo y, donde procede, se ancla en la norma chilena verbatim ya citada en el artefacto.

Dependencia de trayectoria: cómo se fijó la forma híbrida de la Contraloría

La forma híbrida de la Contraloría resulta de una secuencia histórica que fijó el rumbo temprano: se fue formando por acumulación, capa sobre capa, a medida que la institución creció. La institución nace en 1927, en la misión Kemmerer de ordenamiento de la administración financiera, y desde el inicio reúne contabilidad y control previo del gasto, funciones que antes ejercían órganos dispersos. El rango constitucional de 1943 blinda ese conjunto: una vez inscrito en la Carta Fundamental, el diseño se vuelve costoso de desarmar, porque tocarlo exige reforma constitucional y no un simple cambio legal. El texto refundido de 1964 (Decreto N° 2.421) consolida el articulado y traspasa la toma de razón, el juicio de cuentas y la contabilidad general al régimen orgánico vigente. Cuando el conjunto internacional se desplaza hacia la auditoría posterior —Italia rediseña su control previo en 1994, Bélgica lo termina en 2012—, Chile ya tiene el ex-ante entrenchado en la Constitución y en una ley orgánica constitucional, de modo que la vía de reforma disponible es la reglamentaria: la Ley N° 21.196 de 2019 digitaliza el trámite y las Resoluciones N° 36 de 2024 y N° 3 de 2026 ajustan umbrales y exenciones. El resultado es una modernización por dentro, capa sobre capa, que aligera la función sin desmontarla; la acumulación se sostiene porque cada reforma se hizo en el margen operativo y no en el núcleo constitucional.